孙秀红   江苏漫修律师事务所 

【引言】

随着人们生活水平的提高，汽车数量越来越多。随之而来，“停车难”问题愈加突出。在日常生活中，为解决停车难问题，有的物业小区利用小区的人防工程作为地下停车场，收取车辆保管费用，有的物业小区开发商甚至将此类地下停车场划出独立的车位出售。这些做法已延续多年，很少有人对此提出异议。

 

但近年来，随着人们维权意识的增强，有的小区业主对此产生了疑问，小区人防工程是不是小区的公建配套设施，是否可以作为地下停车场；如果将人防工程改建为地下停车场，地下停车场的车位能否买卖，车位能否办理产权登记，地下停车场的管理收益是否归全体业主所有，等等。同时这些问题也一直困扰着每个房地产开发企业。为此，为了更好的厘清相关法律问题，保障房地产开发企业以及每个小区业主的合法权益，笔者在此抛砖引玉，期寄相关立法的完善。

 

【关键词】

人防车位  权属  租赁  出售  江苏省

 

【正文】

一、人防车位之概念

（一）基本概念

 所谓人防车位，实际上是指平时使用功能为停放车辆的防空地下室区间。根据《人民防空法》第十八条规定：“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室”，第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。由此可见，人民防空工程是一种有防护要求的特殊地下建筑，按战时用途可分为指挥通讯、人员掩护、医院、救护站、仓库等；按平时用途可分为商场、游乐场、旅馆、影剧院、车库等，城市新建住宅小区所建设的人民防空工程绝大多数都作为车位使用。

 

（二）特征

1、具有战时防护功能。防空地下室除了考虑平时使用外，还必须按照战时标准要求进行设计建设，顶板、外墙、底板、柱子和梁都要比普通地下室的尺寸大。还需要进行临战前转换设计，例如战时封堵墙、洞口、临战加柱、防护门等。对重要的人防工程，还必须在顶板上设置水平遮弹层用来抵挡导弹、炸弹的袭击。

 

2、工程受到法律保护。《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》规定，不得进行影响人民防空工程使用或者降低人民防空工程防护能力的作业，如在危害人民防空工程安全的范围内进行采石、伐木、取土、爆破、挖洞、开沟、植桩等；在影响人民防空工程进出和正常使用的范围内设置障碍、堆放物品、新建建筑物；向人民防空工程内排入废水、废气和倾倒废弃物等等违法行为，一旦发生，由人防主管部门对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为，可以对个人并处一千元以上五千元以下的罚款，对单位并处一万元以上五万元以下的罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失。

 

3、处置受到法律限制。江苏省实施人民防空法办法第十五条第四款规定：依法按照国家和省规定的比例结合城市新建民用建筑修建的防空地下室，任何单位和个人不得出售。2013年5月1日起施行的《江苏省物业管理条例》规定，物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠。

 

二、人防车位之权属

（一）所有权

《物权法》第七十四条是对于普通车位的规范，而对于人防车位并没有做出明确规定，实践中围绕人防车位的权属存在不同的认识，司法实践操作中也出现了各种不同的判例：

 

1、认为人防车位属于国家所有。

《人民防空国有资产管理规定》第二条“人防国有资产是国防资产组成部分，是指人防主管部门及所属单位占有、使用及管理的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。”以及《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》确定了人防工程国有[1]。认为人防车位属于防空工程，应属于国家财产，因此所有权归国家。

 

2、认为人防车位属于开发商所有。

有的法院[2]认为：人防地下车位是开发商投资建设，属于其建造的构筑物或者附属设施，开发商应当对此享有所有权。人防工程既有为保障“战时” 而单独、专门建筑的工程，也有战时可用、“平时” 民用的建筑工程，且不同类人防工程的建筑主体不同，其权属也当然不同，但都要服从防空法的管理，而管理主体与权属主体并不等同。另该法第五条规定：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”可见这是对人防工程“平时”与“战时”的使用问题所作的规定，不是对权属问题的专门界定，相反，该条规定恰恰也说明民用建筑的人防工程应为“投资者”所有。

 

3、认为人防车位属于全体业主所有。

有的法院[3]认为《物权法》第七十三条规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。第七十四条第三款规定，占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。人防车位占用的土地属业主共有的场地，该车位应属业主共有。开发商对人防车位无处分权，将人防车位出售属于无权处分。

 

正是由于现有法律对地下人防车位的所有权归属并没有做出明确规定，而地方性法规及地方政府规章等规范性文件也多是仅规定投资者的使用及收益权，才导致上述不同的裁判结果。笔者认为，根据《物权法》第一百四十二条的规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”开发商依法取得整个小区所属地块的建设用地使用权，并对地下人防车位进行投资建设，地下人防车位属于其建造的构筑物或附属设施，因此开发商应当对地下人防车位享有所有权；从审判角度出发，若开发商能够证明，地下人防车位的建设成本非由业主承担且车位面积未计入商品房公摊面积，则开发商依法享有地下人防车位的所有权。那么，在法律法规无明确界定权属的情况下，于民法领域应当认定开发商是地下人防车位的所有权人。在产生纠纷时，如果从开发商角度出发，如何举证证明对地下人防车位享有所有权呢？

①“商品房买卖合同”——从合同的公附面积附件中表明商品房公摊面积构成中不包含车位面积。

②“国有土地使用权证、规划许可证、竣工验收备案证书”等——证明案涉车位为合法建筑，并经过竣工验收，依法可以进行转让。

③“测绘报告书、价格备案表及价目表”——证明案涉车位的建设成本由开发商自行承担，未纳入业主承担的范围。

④“建设审批图纸”——证明开发商所建设的地下人防车位已经按照法律、法规的规定，得到省级人防审图机构的审核。

⑤“人防工程竣工验收备案证书”——证明属地下人防工程的案涉车位经市级人防部门验收合格，可由开发商收益，进行租赁、转让等。

 

（二）收益权

对于人防车位的收益权实践中并无任何争议，对此有明文的法律规定。《人民防空法》第5条，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。《人民防空工程建设管理规定》第51条规定，防空地下室所需资金由建设单位筹措。可见，人防车位系开发商投资建设，收益权归开发商所有。且相关法院案例[4]也判决收益权归开发商所有。

 

三、江苏省人防车位租售政策

（一）江苏省人防车位不得出售。

人防工程有的可出售，大部分不可出售，要看项目具体建设情况。江苏省实施人民防空法办法第十五条第四款规定：依法按照国家和省规定的比例结合城市新建民用建筑修建的防空地下室，任何单位和个人不得出售。江苏省的法规明确此类人防工程不得出售即无法转让所有权，此类人防工程用作车库（车位），房产部门也不予核发产权证。

 

（二）江苏省人防车位可出租，但受到限制。

2013年5月1日施行的《江苏省物业管理条例》突出人民防空“战时防空、平时服务”的功能，加强对物业管理区域内人防工程建设和平时使用的管理，进一步强化民防部门对人防工程建设使用的监管职责，特别强调了依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠[5]。同时加大了对违法出售、附赠或者变相出售人防工程的处罚力度《条例》在第八十九条专条做出处罚规定：违反本条例第六十六条第二款规定，将平时用作停车位的人民防空工程不向全体业主开放、出租停车位的租赁期限超过三年或者将停车位出售、附赠的，由县级以上民防行政主管部门责令限期改正，没收违法所得；逾期不改正的，处五万元以上二十万元以下罚款。

 

四、江苏省人防车位之租售模式及法律风险

经笔者对江苏省人防车位租赁的调研，目前市场上普遍存在以下四种模式：

 

（一）租赁期限为3年，到期自动续租至该地块使用年限期满（该期间为无偿使用，免租），一次性收取租金。

此种模式三年租赁期限的租金通常与出售车位的价格相近，之所以租赁期限设定为三年，是为了逃避《江苏省物业管理条例》第八十九条的处罚，同时对于开发商来讲可以一次性收取高额的租金，为江苏省目前人防车位租赁的首选模式，为各个开发商所青睐。但剥丝抽茧、透过现象看本质，该种模式不但租赁期内租赁的价格极高（通常高达十万或者十几万）、且租赁期限与土地使用年限相同、超过了20年，相当于变相出售、以三年租赁的合法形式掩盖出售的非法目的，根据《合同法》第52条第三款之规定，应认定为无效合同。

 

（二）租赁期限为3年，期满再重新续签。

该种模式严格执行江苏省物业管理条例的规定，且不违反法律法规规定。但根据《江苏省物业管理条例》第六十六条规定，“人民防空工程平时用作停车位收取汽车停放费、租金，应当依照有关规定，用于该人民防空工程设施的维护管理和停车管理的必要支出，有剩余费用的，按照收益的百分之七十纳入住宅专项维修资金，其余部分可以用于补贴物业服务费。”去掉该等费用，开发商所剩无几，且三年期以后，车位的租赁往往由物业公司所实施，开发商担心无法获得租赁的费用。所以该种模式目前市场上采用的少之又少。

 

（三）租赁期限为20年，期满再重新续签。

在2013年5月1日实施的《江苏省物业管理条例》之前，该种模式被一部分开发商所采用，但在该条例实施之后，市场上也有少部分开发商在运用该种模式，甚至也出现了小业主与开发商就此产生争议的一些案例。该种模式按照《合同法》关于租赁期限的规定最长为20年所设定，但出现一个问题：即《江苏省物业管理条例》规定了租赁期限不超过3年，两者存在冲突！笔者查找裁判文书网对此的判例，绝大部分判例认为《江苏省物业管理条例》仅是地方性法规，20年租期符合上位《合同法》的规定，租赁协议为有效合同[6]。但该种模式虽然被法院认定为租赁协议有效，但合法并不等于合规，按照条例规定，开发商仍面临着受到行政处罚的法律风险。

 

（四）租赁期限为20年，到期自动续租至该地块使用年限期满（该期间为无偿使用，免租），一次性收取租金。

该种模式在2013年5月1日实施的《江苏省物业管理条例》之前，为市场上普遍采用的操作模式。20年是按照《合同法》关于租赁最长期限的设定。但该种模式与第一种模式有异曲同工之效，也即第一种模式是在《条例》实施后在此种模式基础上的改良版。在《条例》实施后，此种模式不但会被以变相出售的理由所认定无效，还会面临超过3年租赁期限受到行政处罚的法律风险。

 

由于立法的缺失、冲突，才导致关于人防车位租售的操作出现各种各样的模式，司法审判亦出现各执一词的判决！笔者亦会对此进一步研究，望能为房地产开发企业制定出合法合规、利益最大化的租赁模式！

 

 

[1]镇江市中级人民法院：朱国宪与江苏滩涂星海置业有限公司租赁合同纠纷二审民事判决书【案号：（2015）镇民终字第00853号】。

[2]盐城市中级人民法院：柏志海、汪爱玲与盐城市力拓房地产开发有限公司车位纠纷二审判决书【案号：（2014）盐民终字第01318号】。

[3]山东省菏泽市中级人民法院：山东鑫路源建设有限公司与张玉萍车位纠纷二审民事判决书【案号：（2014）菏民一终字第218号】。

[4]大连市中级人民法院：冯率铭与辽宁宝城房地产开发有限公司确认合同无效纠纷二审民事判决书【案号：（2015）大民二终字第00825号】。

[5]《江苏省物业管理条例》第六十六条第二款。

[6]镇江市中级人民法院：朱国宪与江苏滩涂星海置业有限公司租赁合同纠纷二审民事判决书【案号：（2015）镇民终字第00853号】。