漫修原创丨从集体土地征收视角看《土地管理法》的修订
孙 昊 主任
江苏漫修（镇江）律师事务所
前 言 时间回到15年前，在《土地管理法》2004年修订公布后不久，为进一步解决土地市场乱象、深化改革、节约用地，国务院发布了一项重要决定，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)。该决定就 ▶“严格执行土地管理法律法规” ▶“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理” ▶“完善征地补偿和安置制度” ▶“健全土地节约利用和收益分配机制” ▶“建立完善耕地保护和土地管理的责任制度” 五大板块问题作了很多科学、可行而前瞻的规定。 本次《土地管理法》修订中很多新点、亮点例如征地前公告和土地监察制度，在该决定中已初步形成框架。然而该决定在法律位阶上仅属于规范性文件，并非严格意义上的法律法规，约束力、强制力均较弱。往往仅落为集体土地征收类案件中原告以及原告代理人口中的“尚方宝剑”。故在此基础上，为进一步解决土地管理过程中的诸多问题，经过2017年6月向社会征求意见后， 第十三届全国人民代表大会常务委员会于2019年8月26日作出了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定。本文则着重从集体土地征收视角来看这些新的修改。
集体土地征收过程中公共利益如何界定的问题由来已久。虽然《宪法》、《物权法》明确土地征收、征用须基于公共利益，但首先将公共利益的内涵与外延确定的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。其中，条例第二条明确“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”，第八条列举了“公共利益”的类型。最高人民法院在2012年4月颁布的《申请执行房屋征收补偿决定案件规定》中亦有相应规定。
但在集体土地征收法律体系中，关于“公共利益的问题”却存在法律规定粗疏、概念内涵模糊和认定规则虚无等问题。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中也未涉及“公共利益”问题，仅仅在江必新老师主编的《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉理解与适用》书中，援引了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相应规定。
本次《土地管理法》的修订则将公共利益明确具体化，分别为：
（一）军事和外交需要用地的；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。为进一步保障集体土地所有权人、使用权人的合法权益不被任意剥夺夯实了法律基础。
但要指出的是，集体土地征收类案件中，诸多原告将商业开发与非公共利益划上等号是错误、片面的理解。一方面，除了国防、道路、水利建设等，纯粹的“公共利益”几乎很难见到；另一方面，公共利益并不排斥商业利益，只要该利益能够面向不特定对象，不是封闭的即可。例如修建大型游乐场、棚户区改造后的整体开发也是公共利益的直接体现，新修订的（五）项也间接包含了前述情形。
《土地管理法》本次修订前，在征地程序中采取的是“两公告一登记”模式。即《土地管理法实施条例》第二十五条规定的：
征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
上述程序发生在征地获得批准以后，本次《土地管理法》的修订则增加征地获得批准前的公告、听证程序以及补偿签约程序。有观点认为是将原来的征地批后公告改为批前公告，笔者认为此种说法有片面性。
在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中已明确“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。”江苏省国土资源厅在2008年所发的《关于进一步规范征地报批前有关程序的通知》中亦有相应具体规定。所以、征地前的公告、听证程序并非本次修订首创，本次修订是作为法律强制性规定进行了固化。
从内容和性质上来说，征地批准前后的公告并不矛盾。批准后的公告应包括批准文件，确定的四至、面积，所涉村组等必要信息，是必须履行的程序。批准前的公告侧重于保障，批准后的公告侧重于公示。
批准后“两公告”源于《土地管理法实施条例》的规定，与目前《土地管理法》修订后的规定并无直接的矛盾之处。
根据修改前的《土地管理法》第四十七条的规定，老的征地补偿模式是按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费。由于我国经济的快速发展，导致此种模式下补偿标准偏低，补偿机制不健全。
在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，国务院曾提出“……依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活不平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布积压市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入预算……”
本次《土地管理法》修订将上述补偿原则上升为法律规定，以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。
本次修订还明确“对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”根据该条修订，被征地农民除有权选择安置房、货币补偿外，还有权选择重新安排宅基地建房，此前各地虽有此类做法，但未作为法律法规予以明确，这对“宅基地”的征收补偿提出了更高要求。
综上，本次《土地管理法》修订从以往的经验、成果出发，着重突出保障被征地农民的知情权、参与权和补偿权，从而促进集体土地征收工作向更高要求更完善的方向发展。
（责任编辑：顾皖军）