环境保护令状的法治建构——“三审合一”模式类型化的视角
本文荣获第五届无锡律师论坛三等奖
周游 江苏漫修律师事务所
【摘要】“三审合一”集中审判工作将涉及资源环境类案件的刑事、民事、行政案件进行集中审理，是一种全新的类型化审判模式。环境保护令状制度是贯穿“三审合一”审判模式的一种裁判方法，也可以在刑事、民事、行政三大领域进行不同的类型化。在环境刑事案件中，一旦适用缓刑，则有必要在判决主文部分宣告禁止令；在环境民事公益诉讼中，为及时控制污染或生态破坏的扩张，有必要基于申请人的申请颁布停止侵害禁止令；在环境行政审判领域，对环境保护行政处罚的强制执行申请，有必要区分行为罚的不同性质，分别制作禁止令和执行令，以提升执行罚的公信效果。
研究缘起：环境保护“三审合一”类型化视野下的司法令状
当下我国的环境污染与生态破坏行为及其带来的各种损害后果已经进入集中爆发期，使得环境领域的国家治理及相关制度运行都面临公信力不足的严峻考验。对此，司法权的运行模式及相关的思维、观念，都亟待改革，以适应生态文明建设新要求。笔者所在的江苏省于2013年11月正式启动的资源环境案件“三审合一”集中审判工作，就是在中国司法现代化进程中针对环境司法改革的一种尝试，试图用类型化的方法来整合审判资源，以期更好的解决环境法问题。从诉讼法的视角看，类型化方法是“按照一定的标准对社会纠纷进行归类总结，以为相应诉讼救济途径的设计或者诉讼体系漏洞的弥补奠定社会实证基础”。[1]“三审合一”模式对涉及资源环境类的刑事、民事、行政案件实施集中审判，运用不同类型的诉讼法工具，捏合成一个环境审判的新类型，可谓类型化方法的独特创新。上述集中审判模式的创新之所以在司法实践中可以行得通，除了环境法独有的、高度专业的法律体系支撑之外，环境刑事、环境民事、环境行政案件的司法裁判方法存在共通之处也是重要的原因。在现行法制框架下，基于大量的司法实践，本文重点论述的环境保护令状制度就是贯穿“三审合一”模式的一种司法裁判方法。
其实，自2007 年10 月贵州省清镇市人民法院首次设立环保法庭以来，黔、云、苏三省地方的环保法庭的司法实践在不断探索中形成了很多共识——其中对于环境保护禁止令的运用形成了大量的司法经验。在环境保护领域的非诉执行案件中，禁止令更是广泛得到运用，比如无锡市锡山区法院早在2008年就运用过环境保护禁止令来惩罚不履行相关义务的违法企业。虽然在我国法律文本的用语中，并无“令状”的正式表述，但基于申请人的申请、法院发布某个禁止或执行特定内容的法律文件即“令状”，这是司法的自然权能。“令状”一词最早出现在古罗马法的程式诉讼时期，主要是法官依一方当事人申请对另一方当事人下达的一种责令作为或不作为的命令，其目的是为了诉讼上的必要处理而作的程序，旨在弥补法律的不足。[2]一般而言，西方成熟法治国家的“令状主义”主要是指宪政意义上的国家权力控制模式，从人权保障的高度，使得警察权对公民人身自由与财产权利的干预必须经由司法裁判官的审查。[3]在英国法律史中，令状制度培育了现代公法学意义上的“自然公正”与“正当程序”原则。[4]而环境保护法的当代发轫，其立法精神可以视为“令状主义”的延伸，比如美国环境法体系中的公民诉讼条款均明确规定，法院有权对环境公民诉讼作出包括禁止令(injunction)、民事惩罚(civil penalty）等形式的裁判；前者又包括命令性禁止令(mandatory injunction)、禁止性禁止令(restrictiveinjunction)、初步性禁止令(preliminary injunction)与终局性禁止令(permanent injunction)等多种形式。[5]可见，虽然以“令状”冠名，但其实质就是一种法院的裁判方法，可以通过类型化方法进行技术性归纳。下文主要通过若干司法个案的考察，分别就环境刑事司法、环境民事公益诉讼、环境行政审判的非诉执行过程中的禁止令、执行令进行类型化分析。
一、缓刑禁止令：环境刑事司法中的环境保护令状
（一）环境保护缓刑禁止令的司法适用
【案1-殷某、陈某、王某污染环境罪案】被告人殷某无证经营个体小作坊，从事化工有机溶剂的稀释、加工。2013年7月15日，殷某在未取得经营许可的情况下，经被告人王某介绍，将自己作坊中的化工废料中不能回收利用的有机溶剂废料共计3.059吨，交由无处理资质的被告人陈某自行处置。当天下午，被告人陈某明知上述废料是危险废料，仍用三轮车将废料运至无锡市锡山区安镇街道安南村费更上的路边倾倒，在倾倒过程中被群众发现后制止，被告人陈某被当场查获。经常州市环境监测中心监测，上述有机溶剂属具有浸出毒性特征的危险废物。最终锡山区人民法院判决：殷某、陈某、王某均构成污染环境罪，对殷某判处有期徒刑一年、缓刑二年，并处罚金二万；对陈某判处有期徒刑六个月，缓刑一年，并处罚金一万；对王某判处有期徒刑六个月，缓刑一年，并处罚金一万。禁止三被告人在缓刑考验期内从事与危险废物经营处置有关的活动。
该案是江苏省首例在环境刑事审判中运用缓刑考验期禁止令的案件，也是环境保护“三审合一”集中审判工作开展以来具有里程碑意义的一起判例，对环境保护令状制度的建构及司法实践具备较强的示范意义。《中华人民共和国刑法》修正案（八）专门增设条款对缓刑禁止令作出规范，其中第三十八条增加第二款、第四款：“判处管制，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人；违反第二款规定的禁止令的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚”；第七十二条修改为“宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。”对此，大多司法实践均集中在非法经营罪等经济类犯罪及少年犯罪领域。环境类刑事案件（主要集中在刑法338条的污染环境罪、339条的非法处置进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪、走私固体废物罪、408条的环境监管失职罪）因存在“严重污染环境”、“后果特别严重”、“公私财产重大损失”、“人身伤亡严重后果”等不确定的法律概念，司法实践存在操作性不强的问题，导致环境类刑事案件的数量极少。但2013年6月17日最高人民法院与最高人民检察院共同颁布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确对上述不确定法律概念进行了界定，并制定了明确的标准。可预期的是，在刑法第338条、339条及408条的适用上，案件数量将会有大幅上涨。基于生态修复与环境保护的复杂性、特殊性，在判决缓刑的案件中，均有必要对被告人同时宣告禁止令，对此，环境法的理论及实务界应予以高度关注。
（二）环境保护缓刑禁止令的后续监管难题
由于现在缓刑考验的具体实施是由社区矫正进行，环境保护禁止令在实践中遇到的最大问题可能在于，在禁止令的“裁执分离”背景下，如何考量被告人在缓刑考验期内遵守禁止令的效力，这就需要法院对于环境保护禁止令的实施进行后续的监管，与社区矫正制度进行衔接。笔者认为，基于环境保护的公益属性与高度专业化属性要求，必须为缓刑禁止令的执行制定可操作的配套制度，具体包括：第一，社区矫正所在地的县级环境保护局定期需出具评估报告，对被告人是否违反了禁止令中规定的、涉及环境专业问题的义务得出明确结论，并书面备案作出刑事判决的人民法院；第二，对于被告人涉嫌违反环境保护缓刑禁止令的，人民法院应当充分尊重环境保护行政主管部门作出的环境技术专业性判断；第三，若社区矫正所在地无法判断被告人是否存在违反禁止令具体要求的，人民法院应当选定有资质的鉴定机构加以判断；第四，缓刑考验期届满时，人民法院应当记录相关信息情况并建立专门档案留存。上述监管措施的核心意义在于，不让缓刑的刑事惩罚流于形式，同时提升在判决主文部门明确书写的禁止令的公信力，有效控制被告人在环境保护领域的行为方式，最终实现环境刑事司法不仅具备惩罚功能、更具备预防功能的制度目标。
二、停止侵害禁止令：环境民事公益诉讼中的环境保护令状
（一）环境民事公益诉讼禁止令的司法适用
【案2-朱正茂、中华环保联合会诉江阴港集装箱公司环境污染侵权案】江阴港集装箱公司在从事铁矿石粉作业过程中，采用露天接卸作业，造成铁矿石粉直接侵入周边居民住宅；同时对散落在港区路面和港口外道路上的红色粉尘采用冲洗方式，污水直接排入周边河道和长江水域。附近居民朱某与中华环保联合会于2009年7月6日共同向无锡中院提起诉讼。无锡中院在受理后次日，就根据原告的申请下发民事裁定书，责令江阴港集装箱有限公司立即停止实施污染侵害行为。在其后进行的审理过程中，合议庭认为被告的环境违法行为应依法承担责任。后经调解，由被告履行办理行政审批手续，并保证做到无尘化作业。
该案最大的亮点在于案件受理的次日就以民事裁定书的形式，制作了环境保护禁止令，尤其是《中华人民共和国民事诉讼法》修订之前，我国司法史上最早的一个环境保护预防型裁判。2011年12月，昆明市中级人民法院更是制定《关于在环境民事公益诉讼中适用环保禁止令的若干意见（试行）》（该院审判委员会第39次会议通过），明确“环保禁止令是指人民法院在审理环境民事公益诉讼案件中，为及时制止被申请人危害、污染、破坏环境的行为，根据申请人的申请，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十条第十一项的规定[6]，以民事裁定的形式做出的一种行为保全。”同时详细的规定了环保禁止令的启动条件、证据规则、救济途径、审查内容及效力期限。直到2012年《民事诉讼法》的修订才正式肯定了这种裁判方式——其中第100条、第154条将“责令作出一定行为”与“禁止作出一定行为”明确为民事保全措施中的行为保全，即使还没有脱离民事裁定书的外壳，但其实质上已经无限接近于英美法中的禁止令制度。[7]随着《中华人民共和国环境保护法》第58条的全新授权，环境民事公益诉讼的数量也将大幅增加，而基于环境保护公益在预防、恢复等方面的急迫性考虑，非常有必要对出现在诉讼初始阶段的禁止令制度加以完善。
（二）环境民事公益诉讼禁止令的法律规制
由于停止侵害禁止令往往出现在环境民事公益诉讼的初始阶段、甚至诉前，又影响到被申请人的重大权益，运用必须要防止滥用，其启动与操作在法理上存在严格的条件、受到明确的法的拘束，可归纳如下：一，原告须书面向法院申请，并详细陈述理由与列举证据；二，法院的审判人员必须亲至环境污染或生态破坏现场进行实地审查，考察书面证据与现实的吻合度，判断其对公共安全造成危害的急迫程度；三，基于环境民事公益诉讼在起诉受理阶段的时间花费比较长，若环境侵权属重大紧急的情况，环境保护令状可以在诉前作出，但仅作为例外且法官的审查强度增强到最大；四，在作出时应当明确期限，一般是到最终诉讼的判决生效之日，但如果最终判决并不包括行为之执行或禁止的，预防型裁判的效力自动丧失。可见，并非每一个环境民事公益诉讼中都可以制作停止侵害的禁止令，只有出于环境保护在预防和修复上的必要性，方可启动禁止令制度。
三、非诉禁止令与非诉执行令：环境行政审判中的环境保护令状
（一）环境保护非诉禁止令的司法适用
【案3-无锡市滨湖区环保局对Z公司申请强制执行案】无锡市Z公司未经环保行政部门审批，擅自于2006年9月开始迁建铸造项目，并在生产中向太湖排放污染物。无锡市滨湖区环保局于2007年10月24日对Z公司做出行政处罚，罚款2万元、同时责令立即停止生产。2007年5月，因Z公司既不履行义务，又不提起复议或诉讼，无锡市滨湖区环保局向人民法院申请强制执行。无锡市滨湖区法院在立案受理后，承办人员立即赶赴现场勘查，确认违法排污事实后，立即制作“禁止令”并在Z公司现场张贴。该禁止令载明：一，立即停止特定场所内的违法生产；二，若该公司拒不履行的，法院可参照《民事诉讼法》相关规定，以拒不履行法院裁定为由进行司法拘留或罚款的强制措施。
该案是我国司法史上首例环境保护非诉禁止令的颁布，对于我国现行的非诉执行司法模式的改革及环境行政审判工作具有极其重要的启示作用——对于行政机关的行为罚，一旦申请法院强制执行，司法权该秉承如何的态度？从环境保护及生态修复的终极目的看，行为罚是环保行政处罚的内核，通过行为罚，消除环境污染或环境侵害带来的公益损害也正是司法权的核心功能定位。但相较于财产罚的执行而言，行为罚的执行普遍较难。原因可归纳为四大方面：一，法院制作的行政裁定书内容极其简单、抽象，大多仅载明准予执行的结论，但对被执行人拒不履行法院裁定的责任及处罚措施不明确；二，根据规定，要求法院先是由行政庭对环保行政处罚的合法性进行审查，下达准予执行的行政裁定后，再进入执行阶段，由执行局下发执行通知书，最后对拒绝履行义务者采取司法强制措施。在实践中，甚至有很多行政机关不知道在准予执行的行政裁定书生效后，还要再次由执行局进行执行，因此法定的司法程序一定程度上遏制了行为罚的实现；三，对环境违法行为作出的行为罚在大体上分为“对作为的禁止”和“对不作为的责令履行”两大类，但是出于大气污染、水污染、土壤污染等各个领域的专业技术性的高度区分，其执行的操作难度较大；四，因司法权与行政权的属性不同，司法权应在多大程度上尊重行政机关自己对环境问题的判断难以把握。对此，针对环境保护行政处罚中的行为罚，人民法院在处理非诉执行案件的过程中，有必要对行政裁定的模式进行改革。
在非诉行政执行案件的审查中积极探索环境保护令状制度，是为解决行为罚执行难问题所作的一个大胆创新，其核心目标是完善行为罚执行力的法律责任体系。《中华人民共和国行政强制法》第五十七条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”可见，在准予执行的非诉执行案件的处理上，法定的标准用语是“执行裁定”，笔者认为作为裁判方式的类型，其形式可以是“行政裁定书”，也可以是“禁止令”。笔者认为，在行为罚领域，用令状取代裁定书更加妥当，理由如下：第一，司法权对于行政行为执行力的确认，用禁止一定行为或责令履行一定行为的令状来表达更加贴切、更加明确；第二，对被执行人来说，令状中清楚载明的时间、地点、原因、处罚措施，更具威慑力；第三，对执行局执行阶段的工作而言，行政庭制作的令状内容比行政裁定书更一目了然。
（二）环境保护非诉执行令的司法适用
【案4-昆山市环保局对昆山H工艺品有限公司申请强制执行案】昆山H工艺品有限公司五套应当运行的废气治理设施均不正常运行，导致废气排放严重影响周边居民生活。根据《大气污染防治法》第46条之规定，昆山市环保局作出“责令恢复大气治理设施正常运行”的处罚。在环保局申请强制执行后，昆山法院随即进行了现场考察，立即制作“执行令”。该执行令载明：一，在生产期间，除非经行政主管部门批准外，应保持废气治理设施的正常运行；二，若该公司在本执行令生效后仍不履行第一项内容，法院可按照《民事诉讼法》相关规定，以拒不履行法院裁定为由进行司法拘留或罚款的强制措施。[8]
该案的意义在于，从“禁止令”到“执行令”，两者共同构成了非诉环境保护令状的完整制度，与环境保护行政处罚体系中的行为罚内容相对应。在司法审查阶段，应对环境保护局作出的行为罚内容应进行区分，“对作为的禁止”可制作“禁止令”，“对不作为的责令履行”可制作“执行令”。值得注意的是，制作执行令应当具备以下条件：首先，申请执行的行政处罚决定书中有环境保护的行为罚内容，且为责令污染企业主动作出一定行为的处罚内容；其次，有明确的环境保护法律依据，比如本案适用的《中华人民共和国大气污染防治法》第四十六条第三项的规定；复次，执行令要求履行的行为具备可实现性、可操作性；再次，执行的行为具有固定场所，特殊情形下还需要载明执行令生效的时间期限；最后，执行令的执行情况需由环境保护局负责监管，定期将数据向法院进行通报。
四、结语
资源环境类案件“三审合一”集中审判模式作为新时期司法改革浪潮中浓墨重彩的一项制度设计，必然会促生环境审判这一新类型审判模式的成熟。同时，“三审合一”模式肯定也会面临诸多质疑与挑战，对于法官而言，最大的困惑可能在于：如何克服同时审理刑事、民事、行政三大截然不同类型的案件时，由法律原则、逻辑思维与诉讼技巧带来的巨大差异性难题。上述难题的根源在于“三审合一”模式超越了传统的、纵面向的刑事、民事、行政的诉讼类型化方法，唯有寻求新型的、横面向的类型化方法才能解决上述难题：一方面，环境权保障的公益特性亟需司法部门的统一规制；另一方面，无论是在刑事、民事、行政的哪一个领域，作为裁判权的司法权都离不开“被动性”特点，针对环境保护的专业问题，基于依法的申请，司法机关均可以颁布“令状”来羁束、预防环境污染或生态破坏行为，形成一个独有的体系。笔者相信，随着“三审合一”模式的深入实践，环境保护令状制度的建构会愈发健全。而环境保护缓刑禁止令的评估体系问题、环境民事公益诉讼禁止令的预防功能问题，以及非诉禁止令及执行令的“裁执分离”问题，也将会成为新的重点问题，有待学界与实务界的共同关注。
注释
[1]樊崇义主编：《诉讼原理》，法律出版社2003年版，第551页。
[2]曾庆敏主编：《法学大辞典》，上海辞书出版社1998年版，第168页。
[3]张千帆著：《西方宪政体系》，中国政法大学出版社2000年版，第440页。
[4]项焱、张烁：《英国法治的基石——令状制度》，载《法学评论》2004年第1期。
[5]薛波主编：《元照英美法词典》，法律出版社2003年版，第696页。
[6]由于修订前的《民事诉讼法》第92条仅规定了对财产的保全措施，故该规定只能参照第140条第11项，即该条的兜底条款“其他需要民事裁定解决的事项”对行为保全措施加以规定。
[7]王福华：《民事保全制度研究》，中国政法大学2005年博士学位论文。
[8]值得称道的是，2014年8月28日，昆山法院行政庭特意对H公司进行了“突击性”的回访，法官欣慰的发现，H公司在张贴执行令之后专门花费了600万元对其车间的废气治理设施进行了全部更换。经昆山环保局检测，该设备的运行已经完全符合大气污染治理的条件。次日，H公司还向法院寄来书面的整改报告、生产场所照片、相关废气治理设施的买卖合同等材料，该公司负责人表示，通过法院发布的执行令，对环境保护的企业责任理解的更加透彻。参见周游：《首张环保执行令见成效》，载《人民法院报》2014年9月23日，第4版。